Le 13 mai 2020, la Commission européenne a présenté un plan d’action pour une politique globale de l’Union en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme[1], dont la mise en œuvre viendrait compléter le cadre juridique européen déjà existant, notamment composé de la cinquième directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, entrée en vigueur au mois de juin 2018[2].

Ce plan d’action a été adopté en réponse à la menace toujours plus importante que constituent le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme pour l’intégrité et la stabilité du système économique et financier européen, ainsi que pour la sécurité des citoyens européens. Il a aussi été une réponse aux derniers scandales européens en la matière, notamment celui visant des pratiques de blanchiment portant sur des montants de plusieurs centaines de milliards d’euros par la banque danoise, la Danske Bank, et sa filiale estonienne, qui ont préoccupé les institutions européennes et révélé l’inefficacité du cadre juridique européen alors existant[3].

La Commission européenne définit dans ce plan d’action six piliers qui permettront d’atteindre les objectifs fixés, parmi lesquels la mise en place d’un corpus de règles de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ci-après “LCB-FT”) unique à l’échelle de l’Union, l’instauration d’une surveillance de niveau européen en matière de LCB-FT, la création d’un mécanisme de coordination et de soutien pour les cellules de renseignement financier nationales (ci-après “CRF”), et le renforcement de la dimension internationale du cadre de LCB-FT de l’Union[4].

En conséquence, et à la suite des avis positifs du Parlement européen[5] et du Conseil européen[6] émis en 2020, la Commission européenne a adopté le 20 juillet 2021 une proposition de règlement instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (ci-après la “proposition de Règlement de la Commission”)[7], aussi connue comme l’Anti-Money Laundering Agency ou l’AMLA (ci-après “l’AMLA”), qui s’insère dans un “paquet législatif” plus large visant à renforcer la LCB-FT[8].

Le 28 mars 2023, les commissions des affaires économiques et monétaires et des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen ont, à leur tour, et à l’occasion d’un vote concernant également d’autres textes du “paquet législatif” susmentionné[9], adopté cette proposition et décidé d’ouvrir des négociations interinstitutionnelles (trilogue entre le Parlement, le Conseil et la Commission), ce qui a été confirmé par la plénière le 19 avril 2023.

Après plusieurs réunions en trilogue, le Conseil et le Parlement sont parvenus à un premier accord provisoire sur la proposition de Règlement le 13 décembre 2023 puis ont adopté une version finale de cet accord provisoire le 12 février 2024 (ci-après “la proposition de Règlement du Conseil et du Parlement”). Cette dernière a été ensuite présentée aux représentants des États membres et au Parlement pour approbation, avant d’être adoptée définitivement par le Conseil et le Parlement[10].

Il importe donc de revenir sur les dispositions de la proposition de Règlement du Conseil et du Parlement, instituant l’AMLA en tant qu’organe de l’Union doté de la personnalité juridique (I), et les principales missions et pouvoirs qui lui seront confiés pour lutter plus efficacement contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (II).

I. La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit la création d’une Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme en tant qu’organe de l’Union doté de la personnalité juridique

Alors que la proposition de Règlement de la Commission précisait que l’AMLA aurait dû être instituée à partir du 1^er janvier 2023[11], la proposition de Règlement du Conseil et du Parlement, considérant le retard accumulé, prévoit simplement que l’AMLA est instituée par le présent texte[12]. Elle précise que l’AMLA est un organe de l’Union doté de la personnalité juridique, jouissant de la capacité juridique la plus étendue accordée aux personnes morales en droit national et représentée par son président[13].

Le 28 septembre 2023, la Commission européenne a lancé un appel à candidature pour déterminer le siège de l’AMLA auprès des États membres, qui avaient jusqu’au 10 novembre 2023 pour faire parvenir leur candidature[14]. Neuf États membres ont répondu présent, dont la France, qui accueille déjà le Groupe d’action financière (GAFI) et l’Autorité bancaire européenne (ABE), et qui avait dès le 6 décembre 2022 fait savoir qu’elle serait candidate pour accueillir cette future autorité[15]. Le 22 février 2024, le Conseil et le Parlement sont parvenus à un accord sur le choix du siège et ont annoncé que l’AMLA sera basée à Francfort et commencera ses activités courant 2025[16].

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que les recettes de l’AMLA proviennent notamment d’une contribution de l’Union inscrite au budget général de l’Union européenne, des redevances versées par les entités assujetties sélectionnées et non sélectionnées, et de toute contribution financière volontaire des États membres et de l’Union européenne. Elle ajoute que les dépenses de l’AMLA comprennent la rémunération du personnel, les dépenses administratives et d’infrastructure, et les frais de fonctionnement[17]. A cet égard, le Conseil et le Parlement ont annoncé que le personnel comptera plus de 400 membres[18] et ont détaillé, au sein des articles 45 à 63 de leur proposition de Règlement, l’organisation des différents services de l’AMLA (conseil général, conseil exécutif, président, directeur exécutif, commission administrative de réexamen).

La proposition de Règlement de la Commission prévoyait initialement que l’AMLA aurait dû être opérationnelle dès le 1^er janvier 2024[19] et qu’elle aurait dû rendre, au 31 décembre 2029 et, ensuite, en tout état de cause, tous les 5 ans, son premier rapport sur ses résultats par rapport à ses objectifs, son mandat et ses missions, qu’elle aurait ensuite dû transmettre au Parlement européen et au Conseil européen[20]. La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement, réajustant les délais face au retard pris dans la création de cette nouvelle autorité, prévoit désormais qu’elle sera opérationnelle à partir du 1^er juillet 2025[21] et qu’elle devra donc rendre son premier rapport au 31 décembre 2030[22].

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit précisément que son objectif est de protéger l’intérêt public, la stabilité et l’intégrité du système financier de l’Union ainsi que le bon fonctionnement du marché intérieur, et ce, en assurant une prévention efficace du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme dans l’Union, en assurant personnellement une surveillance de haute qualité, en contribuant à la convergence d’une surveillance dans l’ensemble du marché intérieur ainsi qu’en contribuant à l’amélioration de la coopération entre les CRF et les autorités de surveillance[23].

Afin de parvenir à ces objectifs, la proposition de Règlement du Conseil et du Parlement confie à l’AMLA de nombreuses missions et lui accorde de larges pouvoirs de contrôle, de surveillance et de sanction pour les mettre en œuvre, ce qui promet d’en faire un organe central dans la LCB-FT au sein de l’Union dans les prochaines années.

II. L’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme devrait se voir confier de nombreuses missions et de larges pouvoirs pour les mettre en œuvre afin de lutter plus efficacement contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme au sein de l’Union

A. L’AMLA devrait établir un système de surveillance de LCB-FT intégré au sein de l’Union

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA élabore une méthode de surveillance LCB-FT harmonisée fondée sur une approche par les risques, comprenant des orientations, recommandations et autres mesures et instruments si nécessaire. Cette méthode doit répondre à des normes de surveillance élevées au niveau de l’Union et s’appuyer sur des normes et orientations internationales pertinentes ainsi qu’être actualisée périodiquement au vu de l’évolution du marché intérieur[24].

Il est prévu que l’AMLA assiste les autorités de surveillance nationales dans la mise en œuvre de leur mission de surveillance, par exemple en aidant à l’organisation des contrôles de surveillance thématiques, en consolidant et partageant les données entre les autorités et en coordonnant les contrôles conjoints entre plusieurs autorités[25], en élaborant des instruments ou des outils de convergence pratiques afin de promouvoir des approches communes et des bonnes pratiques, ou encore en apportant une assistance spécifique en réponse à une demande d’aide d’une autorité de surveillance[26].

Par ailleurs, il est prévu que l’AMLA tienne à jour une base centrale de données d’informations transmises par les autorités de surveillance, telles que des informations sur les autorités elles-mêmes, des statistiques sur les entités assujetties, les sanctions imposées aux entités assujetties ou des rapports sur les résultats de leurs activités ainsi que par certaines autorités financières. Il est précisé qu’elle s’assure que les données soient mises à disposition des autorités de surveillance et de certaines autorités financières qui en auraient besoin, et ce, de manière confidentielle et conformément à un projet de norme standard règlementaire sur le fonctionnement de cette base de données qu’elle aura établi[27].

B. L’AMLA devrait procéder à une surveillance directe de certaines entités assujetties sélectionnées du secteur financier

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA réalise une surveillance directe des “entités assujetties sélectionnées”, c’est-à-dire de certains établissements de crédit et établissements financiers transfrontaliers (opérant dans au moins six États membres, dont leur État membre d’origine)[28] qui présentent un profil de risque résiduel élevé. Le profil de risque est déterminé à la suite d’une évaluation des risques intrinsèques et résiduels de ces entités effectuée par l’AMLA, sur la base de critères objectifs définis dans une norme standard règlementaire qui doit être soumise à la Commission au plus tard le 1^er janvier 2026[29].

Cette surveillance consiste (i) à veiller à ce que ces entités respectent les exigences qui leur sont applicables en vertu du corpus des règles européennes en matière de LCB-FT, (ii) à réaliser des contrôles et évaluations de surveillance auprès de ces entités afin de s’assurer que les mesures qu’elles ont mis en place soient conformes aux exigences qui leurs sont applicables ainsi qu’à infliger des mesures de surveillance, des mesures administratives et des sanctions pécuniaires et (iii) à développer et tenir à jour un système d’évaluation des risques et vulnérabilités de ces entités pour aiguiller les activités de surveillance[30].

Il est prévu que la mission de surveillance soit réalisée par une équipe commune de surveillance propre à chaque entité assujettie sélectionnée, composée de membres du personnel de l’AMLA et de membres du superviseur financier chargé de la surveillance de l’entité assujettie sélectionnée au niveau national[31].

En outre, il est prévu que l’Autorité dispose de pouvoirs de surveillance étendus pour mener à bien cette mission, qui recouvrent :

• Un pouvoir de demande d’information auprès (i) des entités assujetties sélectionnées, (ii) des personnes physiques et morales qui en font partie, (iii) des tiers à qui ces premières ont externalisé des fonctions ou activités opérationnelles et (iv) des personnes physiques ou morales affiliées à ces tiers[32];
• Un pouvoir d’inspection sur place, dans les locaux professionnels auprès des personnes morales et physiques visées ci-dessus[33];
• Un pouvoir d’enquête auprès (i) des entités assujetties sélectionnées, (ii) des personnes morales qui lui appartiennent établies ou situées dans un État membres et (iii) des personnes physiques employées par ces dernières, qui lui permet entre autres de procéder à des auditions[34];
• Un pouvoir d’imposer des mesures administratives[35], des sanctions pécuniaires[36] et/ou des astreintes[37] et un pouvoir de publication des décisions prononçant de telles mesures et sanctions[38].

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA doit débuter sa première procédure de sélection au plus tard le 1^er juillet 2027 et l’achever dans un délai de six mois, qu’elle doit publier la liste des entités assujetties sélectionnées sans délai dès la sélection effectuée, et qu’elle doit commencer sa surveillance dans un délai de six mois à compter de ladite publication ; puis qu’elle renouvelle ce processus tous les trois ans[39].

C. L’AMLA devrait procéder à une surveillance indirecte des entité assujetties non sélectionnées du secteur financier et des entités assujetties du secteur non financier

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA réalise une surveillance indirecte des entités assujetties non sélectionnées (définies par opposition aux entités assujetties sélectionnées), en procédant à des évaluations périodiques des activités des superviseurs financiers, lesquels sont censés réaliser personnellement une surveillance directe de ces entités. Cette évaluation porte notamment sur les outils et les ressources des superviseurs financiers et inclut un examen de l’application de la méthode de surveillance LCB-FT élaborée par l’AMLA[40].

Il est prévu que les évaluations soient réalisées par le personnel de l’AMLA avec la participation volontaire du personnel des superviseurs financiers qui ne fait pas l’objet de l’examen, et qu’un rapport soit établi présentant les résultats de chaque évaluation et les mesures de suivi spécifiques (orientations ou recommandations) qu’il serait approprié, proportionné et nécessaire que les superviseurs financiers adoptent et pour lesquelles ils doivent tout mettent en œuvre pour s’y conformer[41].

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que les superviseurs financiers signalent à l’AMLA toute situation concernant le respect, par des entités assujetties non sélectionnées, des exigences applicables en matière de LCB-FT, lorsque leur exposition aux risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme se détériore rapidement et de manière significative, et notamment lorsqu’une telle détérioration peut avoir une incidence négative sur plusieurs États Membre ou sur l’Union dans son ensemble, ou porter atteinte à l’intégrité du système financier de l’Union. Dans ce cadre, l’AMLA peut, en cas d’indices de violations sérieuses, répétées ou systématiques, demander au superviseur financier d’enquêter, d’imposer des sanctions ou d’adopter une décision individuelle imposant à une entité de prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations qui lui incombent[42]. Lorsque le superviseur financier ne se conforme pas à ces demandes ou ne fournit pas les informations nécessaires, l’AMLA peut demander à la Commission de se voir confier la mission et les pouvoirs pour réaliser une surveillance directe de l’entité assujettie, pourtant non sélectionnée dans un premier temps[43].

Par ailleurs, la proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA réalise une surveillance indirecte des entités assujetties du secteur non financier en procédant à des examens par les pairs des activités des superviseurs non financiers et autorités publiques, lesquels sont censés réaliser une surveillance directe de ces dernières[44].

De manière similaire à la surveillance indirecte des entités assujetties non sélectionnées, il est prévu que les examens soient réalisés par le personnel de l’AMLA avec des membres des superviseurs non financiers et qu’un rapport soit établi présentant les mesures de suivi (orientations ou recommandations) qu’il serait approprié, proportionné et nécessaire que les superviseurs non financiers adoptent et pour lesquelles ils doivent tout mettent en œuvre pour s’y conformer[45].

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement accorde à l’AMLA (i) le pouvoir d’ouvrir une enquête lorsqu’elle a des raisons de soupçonner qu’une autorité publique supervisant des organismes d’autorégulation, ou un superviseur non financier, n’a pas appliqué les exigences prévus par le corpus des règles européennes en matière de LCB-FT après les en avoir informé, et (ii) le pouvoir d’émettre des recommandations établissant les mesures à prendre pour remédier aux violations identifiées, lesquelles peuvent être complétées d’un avertissement si elles ne sont pas respectées dans un délai d’un mois[46].

D. L’AMLA devrait coordonner et soutenir les cellules de renseignement financier de l’Union

La proposition de Règlement du Conseil et du Parlement prévoit que l’AMLA soutienne et coordonne les activités des CRF (en France, TRACFIN), par exemple en coordonnant, organisant et facilitant la réalisation d’analyses communes menées par des CRF[47] conformément à l’article 25 de la proposition de sixième directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux[48], en organisant des programme de formation et des programme d’échange et de détachement de personnel ou encore en facilitant les échanges de pratiques et d’expertise entre CRF[49].

En adoptant une telle proposition de Règlement, il apparaît ainsi clairement que la Commission européenne souhaite démontrer son engagement ferme dans la LCB-FT au sein de l’Union et que, au vu des missions et des pouvoirs confiés à l’AMLA, elle ambitionne d’en faire la pierre angulaire du système de LCB-FT au sein de l’Union.

L’AMLA devrait ainsi être en mesure, avec les autorités nationales compétentes en la matière, jusque-là seules autorités en charge de la surveillance de la LCB-FT, de palier les lacunes du cadre actuellement en vigueur qui ne permet pas une surveillance homogène de la LCB-FT au sein de l’Union[50], en assurant une meilleure cohérence de la LCB-FT par un cadre défini plus précis pour tous les acteurs de la LCB-FT au sein de l’Union, une définition claire des rôles et missions de ces derniers, une centralisation des informations et un partage d’information assuré au niveau européen.