Analyse
24 janvier 2023

Décision du 28 janvier 2022 : Le Conseil constitutionnel revient sur le dispositif de sanction des entraves aux investigations de l’AMF

Le 28 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a rendu une décision déclarant inconstitutionnel l’article L. 621-15, II, f du code monétaire et financier, mettant ainsi fin à la possibilité de cumul des poursuites pénales et administratives des faits d’entraves aux investigations de l’Autorité des marchés financiers.

 

L’affaire qui a donné lieu à la décision commentée du Conseil constitutionnel trouve sa source dans un contrôle de l’AMF réalisé auprès d’un professionnel régulé par cette autorité. Dans le cadre de cette mission, les inspecteurs de l’AMF avaient sollicité de ce professionnel, une société de gestion de portefeuille, ainsi que de trois autres sociétés non régulées appartenant au même groupe, la communication de leurs grands livres. Ces trois sociétés avaient toutefois refusé de communiquer les documents demandés et, par décision du 19 novembre 2019, la commission des sanctions avait retenu que ce refus constituait une entrave au contrôle de l’AMF au sens de l’article L. 621-15, II, f du CMF. Elle avait prononcé à l’encontre de ces sociétés des sanctions pécuniaires de respectivement 50 000, 10 000 et 20 000 euros[1].

Ces dernières avaient alors formé un recours devant la cour d’appel de Paris, à l’occasion duquel elles avaient soulevé une question prioritaire de constitutionnalité (“QPC”), que cette juridiction avait toutefois déclaré irrecevable au motif que la demande de transmission de cette question n’avait pas été soumise à la cour dans un écrit motivé et distinct du recours au fond en temps utile. La cour d’appel avait par ailleurs rejeté le recours au fond des trois sociétés non régulées. Ces dernières avaient alors formé un pourvoi en cassation, en formulant la même demande de transmission de la même QPC, dans le respect des exigences formelles imposées par la Constitution[2].

Le 4 novembre 2021, la Cour de cassation a transmis au Conseil constitutionnel une QPC relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit, du f du paragraphe II et du c du paragraphe III de l’article L. 621-15 du CMF, dans sa rédaction résultant de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique[3].

Le f du paragraphe II de l’article L. 621-15 du CMF dispose que l’AMF peut prononcer une sanction à l’encontre de “Toute personne qui, dans le cadre d’une enquête ou d’un contrôle effectués en application du I de l’article L. 621-9, sur demande des enquêteurs ou des contrôleurs et sous réserve de la préservation d’un secret légalement protégé et opposable à l’Autorité des marchés financiers, refuse de donner accès à un document, quel qu’en soit le support, et d’en fournir une copie, refuse de communiquer des informations ou de répondre à une convocation, ou refuse de donner accès à des locaux professionnels”[4].

Le c du paragraphe III du même article dispose quant à lui que l’AMF peut prononcer une sanction pécuniaire, dont le montant ne peut être supérieur à 100 millions d’euros ou au décuple du montant de l’avantage retiré du manquement à l’encontre de toute personne, autre que les professionnels de marchés, commettant un abus de marché[5].

Quatre critiques étaient formulées par les requérants au sujet de ces dispositions. Ils soutenaient en premier lieu que ces dispositions instituaient une sanction manifestement excessive et ne définissaient pas clairement le manquement réprimé, en méconnaissance des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines[6]. Ensuite, ils avançaient que le cumul possible entre la sanction administrative prévue par les dispositions de l’article précité et les sanctions pénales prévues à l’article L. 642-2 du CMF en cas d’obstacle à une mission de contrôle ou d’enquête de l’AMF, serait contraire au principe de nécessité des délits et des peines[7]. Ils soutenaient ensuite que le fait pour l’AMF de sanctionner des personnes qu’elle n’a pas vocation à réguler méconnaitrait le principe de séparation des pouvoirs[8]. Enfin, ils critiquaient l’absence de possibilité de s’opposer aux demandes de l’AMF alors même qu’elles conduiraient la personne sollicitée à révéler des éléments relevant de la vie privée ou qu’elles tendraient à l’obtention d’aveux, ce qui serait contraire au droit au respect de la vie privée et au droit de ne pas s’auto-incriminer[9].

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution le paragraphe II, f de l’article L. 621-15 du CMF en ce qu’il méconnait le principe de nécessité des délits et des peines (I). En revanche, les autres griefs invoqués par les requérants ont été écartés (II).

 

I. La méconnaissance du principe de nécessité des délits et des peines et l’inconstitutionnalité des doubles poursuites fondées sur l’entrave aux investigations de l’AMF

Dans la continuité de sa jurisprudence[10], le Conseil constitutionnel reprend son interprétation de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen aux termes de laquelle une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer des mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux[11].

En premier lieu, le Conseil constitutionnel relève que les articles L. 642-2 et L. 621-15 du CMF tendent à réprimer les mêmes faits de manière identique, le premier sanctionnant le fait de faire obstacle à une mission de contrôle ou d’enquête de l’AMF, le second punissant les refus opposés aux demandes des enquêteurs et contrôleurs de l’AMF[12].

Ensuite, le Conseil constitutionnel affirme que ces deux dispositions protègent les mêmes intérêts sociaux, les deux textes ayant pour objectif d’assurer l’efficacité des investigations conduites par l’AMF[13].

Enfin, il souligne que la sanction de 300 000 euros et la peine de deux ans d’emprisonnement prévues par l’article L. 642-2 du CMF ne sont pas d’une nature différente de celle prévue au c du paragraphe III de l’article L. 621-15, dont le montant maximal est fixé à 100 millions d’euros ou au décuple du montant de l’avantage retiré du manquement[14].

En conséquence, le Conseil constitutionnel a constaté que la répression administrative du manquement d’entrave aux enquêtes et contrôles de l’AMF prévu par l’article L. 621-15 du CMF et la répression pénale prévue à l’article L. 642-2 du même code tendent à réprimer les mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux, ce qui porte ainsi atteinte au principe de nécessité des délits et des peines[15]. Le f du paragraphe II de l’article L. 621-15 du CMF, dans sa rédaction contestée est donc déclaré contraire à la Constitution de manière immédiate, déclaration d’inconstitutionnalité devenant invocable devant les instances en cours, mais uniquement lorsque la personne poursuivie a préalablement fait l’objet de poursuites sur le fondement de l’article L. 642-2 du CMF[16].

Comme ses services le relèvent dans leur commentaire, le Conseil constitutionnel a donc prévu un “invocabilité asymétrique”, qui avait déjà été admise dans le cadre d’une décision antérieure portant sur l’obstruction aux enquêtes de l’Autorité de la concurrence[17].

Il en résulte que l’effet de cette déclaration d’inconstitutionnalité pourrait avoir une portée limitée dans la mesure où les procédures en cours ne s’en trouveront affectées qu’en présence de poursuites antérieures sur le fondement de l’article L. 642-2 du CMF ce qui, à notre connaissance, ne s’est encore jamais produit.

Peu après cette décision l’AMF a annoncé qu’elle entendait formuler des propositions de modifications législatives afin d’adapter le CMF et de mettre un terme à la possibilité d’une double poursuite en matière d’entrave à ses enquêtes ou contrôles,[18] propositions à ce jour non publiées.

 

II. Les griefs écartés et la confirmation du plafond des sanctions pouvant être prononcées par la commission des sanctions de l’AMF

Si le Conseil constitutionnel a déclaré inconstitutionnel le f du paragraphe II de l’article 621-15 du CMF en ce qu’il méconnait le principe de nécessité des délits et des peines, il a écarté tous les autres griefs avancés par les requérants.

Tout d’abord, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions querellées respectent les exigences du principe de légalité des délits et des peines, en affirmant que le législateur a défini de manière précise le manquement ainsi que les personnes auxquelles il peut être reproché[19].

Les Sages de la rue de Montpensier jugent par ailleurs qu’il n’y a pas lieu de retenir une quelconque violation du principe de proportionnalité des peines. Ils estiment en effet que le montant des sanctions doit être suffisamment dissuasif pour remplir sa fonction de prévention et que la sanction fixée par l’article L. 621-15 du CMF constitue un plafond, celle-ci devant être “modulée, sous le contrôle du juge, en fonction notamment de la gravité du manquement, de sa situation financière, des manquements commis précédemment et de toute circonstance propre à la personne en cause”[20]. Ils en déduisent ainsi que ces dispositions n’instituent pas une peine manifestement disproportionnée au regard de la gravité des manquements réprimés.

Quant aux griefs tirés de la violation du principe de la séparation des pouvoirs, du droit au respect de la vie privée et du principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, le Conseil constitutionnel se contente de les écarter sans motivation particulière[21].

 

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